札幌地方裁判所 平成４年（行ウ）２号 判決 1996年3月22日
亡湯浅忠夫（Ｘ）承継人
原告
湯浅寛幸
同
湯浅英見子
右両名訴訟代理人弁護士
本田勇
被告
北海道知事（Ｙ） 堀達也
右指定代理人
都築政則
同
吾孫子力
同
出村和彦
同
福士泰俊
同
菊池和博
同
海野尾広幸
同
小崎洋志
理由
一 請求原因について
請求原因１、３及び４の各事実は、当事者間に争いがない。同２の事実のうち、本件練習場が著しく簡易なものであることを除き当事者間に争いがなく、右争いのない事実及び〔証拠略〕によると、本件練習場が著しく簡易なものであるとは認められない。同５のうち、忠夫が平成四年一二月一二日死亡したことは当事者間に争いがなく、弁論の全趣旨によればその余の事実を認めることができる。
二 抗弁について
１ 抗弁１（本件土地が農地であったこと）について 本件土地が平成二年三月当時農地であったか否かにつき判断する。
農地法にいう「農地」とは、土地の現況からして、耕作の目的に供される土地をいい（農地法二条一項）、耕作の目的に供される土地であるか否かは該土地にいわゆる肥培管理が施されているかどうかによって決定すべきである（最高裁判所昭和五六年九月一八日判決・判例時報一〇一八号七九頁）。また、耕作の目的に供される土地には、現在は耕作されていなくても耕作しようとすればいつでも耕作できる土地（休耕地、不耕作地）を含むと解される。〔証拠略〕によれば、本件土地付近一帯の土地は、忠夫がゴルフ練習場を建設する以前は、デントコーンと牧草を交互にまいていた土地であること、忠夫は、牧草地では四、五年に一回の割合で、デントコーン畑では毎年一回の割合で、耕し、種をまき、堆肥をやっていたこと、昭和六三年ころも牧草を収穫していたことが認められ、右事実によると、忠夫がゴルフ練習場を建設する前は本件土地は牧草地又はデントコーン畑のいずれか、若しくは少なくともその休耕地ないし不耕作地であったことが認められ、右認定を覆すに足る証拠はない。そうすると、本件土地は、肥培管理が施されていた土地であって、耕作の目的に供されていたものと言えるから、農地法にいう「農地」に該当する。
２ 抗弁２（忠夫の農地法違反の行為）について
抗弁２（一）の事実のうち、忠夫が、平成二年三月下旬ころまでに、本件土地に土砂、砕石等を敷き、鉄骨を組み立て、その上にカラートタン屋根を備えた打席数が約六〇席のゴルフ練習場と来場者用の駐車場（本件練習場等）を完成させたことは当事者間に争いがなく、〔証拠略〕によれば、右ゴルフ練習場は比較的規模が大きく、その構造は簡易なものでないことが認められる。
農地法四条一項にいう農地を「農地以外のものにする」とは、人の意思によって農地を耕作の目的に供されない状態にすることをいうと解されるところ、忠夫が、本件土地の上に、土砂や砕石を敷き、鉄骨を組み立て、その上にカラートタン屋根を備えた打席数約六〇席のゴルフ練習場と来場者用の駐車場を完成させたことは右のとおり当事者間に争いがないから、本件練習場等の設置行為により、本件土地が耕作の目的に供することができない状態になったことは明らかである。したがって、忠夫が本件訓練場等を設置したことは、同項に定めるところの、農地を「農地以外のものにする」場合に該当する。これに対し、原告らは、本件練習場の施設が著しく簡易で撤去が容易である旨主張するが、簡易なものでないことは右認定のとおりであるうえ、現に本件練習場等の施設が本件土地上に存在する限り、本件土地を耕作の目的に供することができない状態にあることに変わりはないから、本件練習場が著しく簡易である等の原告らの右主張は、右判断を左右するものではない。
以上を総合すると、忠夫が北海道知事の許可を受けることなく、本件土地に本件練習場を設置した行為は、農地法四条一項の「農地を農地以外のものにする」行為にあたり、忠夫の右行為は、同法四条一項に違反するものである。
３ 抗弁３（農地法八三条の二第一項の要件の存在）について。
（一） 都道府県知事が、農地法八三条の二第一項所定の関係法条の規定の違反があった場合に、是正のため必要な措置をとるべきことを命ずるか否か、また、いかなる内容の措置をとるべきことを命ずるかは、当該土地の農地としての保全の必要性その他の政策的事項にかかるのであるから、その判断は専ら都道府県知事の裁量に委ねられているものと解される。したがって、本件命令は、北海道知事がその裁量権の範囲を超え又はそれを濫用した場合にはじめて違法ということができるものである。
この点に関し、原告らは、右の都道府県知事の裁量の範囲につき、同法四条一項違反の農地転用者に対する同法八三条の二第一項一号、同法四条一項に基づく原状回復命令においては、違反転用の土地につき、農業上その利用を確保しておく必要性が現在具体的に存在し、かつ差し迫っていること、他の差し迫った公益上の必要性や違反転用に係る土地について利害関係を有する者又は他の関係者の存在等関係者の具体的な利益を総合的に衡量し、違反を是正する必要性があると認めたとき、はじめてその必要の限度で、原状回復を命ずることができるものであると主張するが、右主張は原告独自の見解であって採用することができない。
（二） 抗弁３（二）(1)の事実について。
〔証拠略〕によれば、農地転用許可の具体的な基準としては、市街化調整区域以外の区域にあっては、農地転用許可基準が、市街化調整区域にあっては、市街化調整区域における農地転用許可基準がそれぞれ定められていること、市街化調整区域における農地転用許可基準では、農地を甲種農地と乙種農地に区分して、一定の要件に該当する農地を甲種農地、甲種農地に該当しないものを乙種農地としていること、乙種農地は、第一種農地、第二種農地又は第三種農地に区分され、集団的に存在している農地は第一種農地に分類されていること、右集団的に存在する農地とは、おおむね二〇ヘクタール程度の規模をいうことがそれぞれ認められる。そして、〔証拠略〕によれば、本件土地は、市街化調整区域内にあること、甲種農地の要件を満たしていないこと、約七〇ヘクタールの規模があることがそれぞれ認められるから、結局、本件土地は、市街化調整区域における農地転用許可基準の乙種第一種農地にあたると認められる。
〔証拠略〕によれば、市街化調整区域における農地転用許可基準では、農地の転用は、第三種農地で行われるよう誘導し、第一種農地で行われる場合は、第三種農地及び第二種農地に立地困難又は不適当であって、公共的な施設、農業関連施設等を設置する場合に限定されるものとされていることが認められるから、右許可基準に従えば、乙種第一種農地にあたる本件土地は、ゴルフ練習場の建設のための農地転用は原則的には許可されない土地であると言えるところ、右許可基準は、その内容にかんがみ、農地法の趣旨に合致した合理的なものというべきであるから、本件土地について農地転用をして、本件練習場等を設置することは許されないものである。
これに対して、原告らは、本件土地付近一帯は、都市化による影響で、住宅が周辺にまで及び、もはや他用途への転用が避け難い状況に至っている旨主張するが、〔証拠略〕によれば、本件練習場等の設置当時は無論のこととして、本件口頭弁論終結時においても、本件土地付近一帯に住宅が周辺まで及んでいるとは認められない。
また、原告らは、被告が国民の権利義務を規制し自由を拘束する効力を有しない通達（農地転用許可基準及び市街化調整区域における農地転用許可基準の各通達）の基準に基づき本件命令をすることは、法律に基づかない行政処分として違法である旨主張するが、右各通達は、農地法八三条の二第一項の趣旨を具現し、その解釈の指針を行政庁に示すものであって、本件命令は、農地法に基づいてされたというべきであるから、本件命令は法律に基づかない行政処分にあたるものではない。
更に、原告らは、農地転用許可基準及び市街化調整区域における農地転用許可基準は二四年ないし三四年前のものであって、現在では合理性がない旨主張するが、〔証拠略〕によれば、右各基準は、その都度現状に合わせて改正されていることが認められるから、現在でも合理性があると認められる。
（三） 抗弁３（二）(2)について。
本件土地に隣接するボール落下地が広島町農業振興地域整備計画において農振法八条二項一号の農用地区域内の農地として指定されていることは当事者間に争いがなく、〔証拠略〕によれば、農用地区域内の土地は農用地利用計画において指定された用途以外に使用することはできないものであること、ボール落下地の農用地利用計画において指定された用途は農地であったこと、本件転用によりボール落下地にボールが落下することになると、ボール落下地を農地として利用することができなくなることが認められる。右認定事実からすると、本件土地を転用して本件練習場等を設置することは、農業的土地利用を確保すべきものとされている隣接土地の農業的利用に悪影響を与えるものと言える。
これに対して、原告らは、本件土地付近一体は、住宅が周辺にまで及び、もはや他用途への転用は避け難い状況に至っていることから見て、ボール落下地は積極的に農地として確保すべき土地ではない旨主張するが、前記二３（二）のとおり本件土地付近一体に住宅が周辺まで及んでいると認めることはできない。
（四） 抗弁３（二）(3)について。
〔証拠略〕を総合すると、次の事実が認められ、右認定を左右に足りる証拠はない。
(1) 忠夫は、平成元年四月ころ、その所有地である札幌郡広島町字北の里二九三番一ほか九筆（合計四万七二五三平方メートル）の土地を、農地法四条、農振法一五条の一五第一項に基づく農林水産大臣及び北海道知事の許可を受けないで、ゴルフ練習場（駐車場を含む）に造成し、営業を開始した（以下「第一転用」という。）。
広島町農業委員会は、石狩支庁の指導を受け、忠夫に対し、第一転用につき、同年五月一五日、是正勧告（〔証拠略〕）、同年六月五日、是正の現地指導（〔証拠略〕）、同月一三日、是正勧告（〔証拠略〕）をした。
北海道知事は、忠夫に対し、第一転用につき、同年七月一一日、是正を求める通知をした（〔証拠略〕）。
(2) 忠夫は、第一転用の是正をしないまま、第一転用をした土地に隣接する本件土地上に、北海道知事の許可を受けることなく、同年九月六日、ゴルフ練習場の建設を開始し（〔証拠略〕）、同月末に右ゴルフ練習場の建設を終え（以下「第二転用｣と言う。）（〔証拠略〕）、同年一〇月五日から宮業を開始した（〔証拠略〕）。
(3) 石狩支庁は、同年一〇月一六日、忠夫に対し、第一転用につき是正命令を発し、同月一七日、広島町農業委員会を通じて、是正命令書を交付した（〔証拠略〕）。忠夫は、同年一一月七日までに、第一転用につき原状回復を完了した旨の報告を提出した（〔証拠略〕）。
(4) 石狩支庁農務課の上田課長、清水係長及び加藤は、同年一一月一五日ころ、原告湯浅寛幸及び支配人訴外田嶋稔との間で、第二転用につき話合いの機会を持ち、同人らに対して、第二転用を追認することはできない旨を告げた（〔証拠略〕）
(5) 忠夫は、平成二年一月になってから第二転用につき原状回復工事に着手し、打席のマウンド部分を残して建物部分を撤去したうえ、同月一七日に原状回復が完了した旨を広島町農業委員会に報告した（〔証拠略〕）。しかし、農業委員会は、同年三月三日、右原状回復が不完全であることを現地確認し、同月九日、第二転用につき、農地復元の勧告をした（〔証拠略〕）。
(6) 忠夫は、右勧告を受けたにもかかわらず第二転用につき農地復元をしないまま本件練習等の建設に着手し、同年三月下旬ころまでに本件練習場等を完成させ、同年四月一日には、ゴルフ練習場の営業を開始した（当事者間に争いがない）。
右認定の事実を総合すると、忠夫は、北海道知事の許可を受けずに農地転用をする違法行為を反復した者であり、かかる行為を放置することは、農地法の農地転用許可制度を没却するおそれがあるといえる。
（五） 抗弁３（二）(4)について。
本件練習場等の設置後に、本件土地につき、新たに法律関係を有するに至った第三者がいないことについては、当事者間に争いがない。
以上認定の各事実、すなわち本件土地は、市街化調整区域における農地転用許可基準の区分上、乙種第一種農地に該当し、ごく限定的な要件のもとでのみ農地転用が許可される土地であり、本件練習場等を設置することは許されないこと、本件練習場等の設置は、農振法上農業的土地利用を確保すべきことが要請されているボール落下地の農業的利用に悪影響を与えること、忠夫は、北海道知事の許可を受けずに農地転用をする行為を繰り返したものであり、このような行為を放置することは、農地法の農地転用許可制度を没却するおそれがあること、本件練習場等を取り壊し原状に回復させても第三者の利益に影響しないことを考慮すると、北海道知事が本件命令をすることは、他に本件命令の必要がないことを根拠付ける事実がない限り、合理性があると認められ、北海道知事の裁量権の範囲を超え又はこれを濫用するものではないと認められる。
三 再抗弁について
１ 再抗弁１（特に必要があると認めるときの評価障害事実）について。
（一） 再抗弁１（一）の事実について。
同１（一）の事実のうち、原告ら主張のとおりの内容の農地転用許可基準の前文が存在することは当事者間に争いがない。
同１（一）の事実のうち、原告ら主張のとおりの内容の広島町長からの平成二年三月八日付け回答（町長回答）が存在することについては当事者間に争いがないところ、〔証拠略〕によれば、本件土地に本件ゴルフ練習場を建設するには、農地法上の転用許可と都市計画法上の開発行為の許可の両方の許可を得る必要があること、広島町においては、農地法上の転用許可に関しては農業委員会が、都市計画法上の開発行為の許可に関しては都市計画課がそれぞれ所管していること、忠夫は、平成二年二月二一日、開発行為に関する事前協議申出書と題する書面を農業委員会と都市計画課のそれぞれに、それぞれ別書式で提出したこと、農業委員会に提出された事前協議申出書は同年三月九日に農業委員会から忠夫に返戻されていること、町長回答は都市計画課開発調整係の所管の下に出された書面であることが認められ、これらの事実を総合すると、町長回答は、農地転用の許可に関わるものではなく、都市計画法上の開発行為の許可に関するものであると認められる。したがって、町長回答によるも、広島町及び北海道が、本件土地についての農地転用を許可する方針であったと推認することはできない。
また、〔証拠略〕中には、石狩支庁で農地転用の許可を所管している農務課の上田課長と清水係長が、平成元年一一月、原告湯浅寛幸及び訴外田嶋稔と面談し、同人らに対し、第二転用を是正すれば本件土地につき農地転用を許可することを告げた旨の部分があるが、証人田鴫稔の証言は内容があいまいであり、原告湯浅寛幸の供述はその内容が変遷して首尾一貫せず、いずれも信用できない。
他に、北海道及び広島町が、本件転用を許可する方針であったことを認めるに足る証拠はない。
（二）再抗弁１（二）の事実について。
原告湯浅寛幸本人尋問の結果及び弁論の全趣旨によると、忠夫の全所有地が約一八ヘクタールであること及び本件土地の面積が合計五〇〇四平方メートルであり、忠夫の所有地の約二・八パーセントを占めるに過ぎないことが認められる。
（三） 再抗弁１（三）の事実について。
仮に、再抗弁１（三）の原告らの主張が事実としても、農地法八三条の二第一項に基づく命令は、個人の農業経営の保護のためにされるものではなく、全体としての農地の確保という目的のためにされるものであるから、右事実は、本件命令の適法性を左右するものではない。
（四） 再抗弁１（四）の事実について。
再抗弁１（一）において検討したとおり、広島町及び北海道が本件土地につき農地転用を許可する方針であったと推認することはできないから、その余の点を判断するまでもなく、この点での原告らの主張は理由がない。
（五） 再抗弁１（五）の事実について。
仮に再抗弁１（五）の原告らの主張が事実としても、右事実は、本件土地に関するものではなく、本件土地に隣接するボール落下地の使用に関するものに過ぎないから、本件土地に関する本件命令とは関連性がなく、本件命令の適法性を左右するものではない。
（六） 再抗弁１（六）の事実について。
〔証拠略〕によれば、本件ゴルフ練習場は、原告ら所有地内で完結しており、近隣土地所有者に対する侵害又は迷惑には及んでいないものと認められる。
（七） 再抗弁１（七）の事実について。
成立に争いのない甲第七号証、前掲甲第八号証によれば、昭和五一年から平成元年までの間に、広島町内において、農地の無断転用及び目的外使用の農地法違反事案が合わせて一八件あったことが認められるが、他方、〔証拠略〕によれば、右一八件のうち平成七年六月までに一五件が、何らかの形で是正されていることが認められるのであり、これらを併せ考えると、広島町内において農地法違反の事実が激増し、広島町及び北海道が有効な防止策や改善策を全く立てられないでいるという原告ら主張の事実を認めることはできず、他にこれを認めるに足りる証拠はない。したがって、農地法及び農振法が今や空文化しているということはできない。
以上のとおり、本件命令の必要性に関する評価障害事実として原告らが主張する事実のうち、これを認めることができるのは、再抗弁１（二）記載の本件土地の面積が忠夫所有地の約二・八パーセントを占めるに過ぎないこと及び同（六）記載の、本件ゴルフ練習場が原告所有地内で完結しており、近隣土地所有者に対する侵害又は迷惑に及んでいないことの二点であるが、右の事実のみでは、前記二で検討した本件命令の適法性を左右するには足りない。したがって、結局、本件命令は適法である。
２ 再抗弁２について。
原告らは、本件命令は、私的所有権の合理的根拠に基づかない制約である旨主張するので検討するに、原告らは、本件命令により、本件土地をゴルフ練習場として使用できないことになるから、その結果、原告らの本件土地所有権が制約されることは否定できない。しかし、本件命令の根拠規定である農地法八三条の二第一項は、都道府県知事が、同法四条一項に違反する農地の無断転用等をした者に対して、原状回復その他違反を是正するため必要な措置をとるべきことを命ずることにより、農地の転用による農地の減少を防ぎ、農業生産を確保しようとする目的の規定であるから、本件命令は、社会経済政策を実現するという積極目的から原告らの財産権に規制を加えるものということができ、その規制が不合理であることが明白でない限り、合理的根拠に基づく財産権の制約として、憲法違反とはならないものである。
抗弁３及び再抗弁１において検討したところに照らすと、本件命令が不合理であることが明白とはいえないから、本件命令は、原告らの財産権に対する合理的制約であって憲法に違反しないというべきである。
四 以上によれば、原告らの本訴情求は理由がないからこれを棄却し、訴訟費用の負担につき民訴法八九条、九三条一項本文を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 小林正 裁判官 小池一利 伊藤聡）